Kādos apstākļos privāto mežu pārvaldības standarti ietekmē valsts politiku un attieksmi, lai vairāk orientētos uz ilgtspējību? Mēs uzskatām, ka pārvaldības shēmas, kas ir vērstas uz uzņēmumiem, var netieši veidot valsts attieksmi, pat ja to mērķis ir apiet valsts regulējumu.

Pārbaudot Meža uzraudzības padomi (FSC) Krievijā un Brazīlijā, mēs konstatējam, ka FSC ir ietekmējusi vietējo retoriku, likumus un īstenošanas praksi. FSC ir bijusi lielākā mērā graujoša un saistīta ietekme uz Krievijas vietējo mežu pārvaldību; Brazīlijā agrākās vides aizsardzības kampaņas jau bija sākušas ietekmēt vietējo situāciju ilgtspējības virzienā. Pamatojoties uz interviju datiem un FSC un valdības dokumentu tekstuālo analīzi, mēs identificējam netiešos FSC iedarbības mehānismus uz valstīm – profesionalizāciju, pilsoniskās sabiedrības mobilizāciju, uzņēmumu lobēšanu un starptautiskā tirgus spiedienu – un apgalvojam, ka tos ir iespējams aktivēt nabadzīgas un decentralizētas pārvaldības, kā arī pārklāšanās un konkurējošo noteikumu un ārzemju tirgus augsta eksporta pieprasījuma apstākļos.

1.Ievads

Kad uz tirgu pamatotās kampaņas par ilgtspējīgāk saražotām patēriņa precēm izraisa izmaiņas valsts regulējumā? Vai var NVO vadīta privāta meža sertifikācijas iestāde, kas ir vērsta uz rūpniecību, netieši ietekmēt arī valsts meža pārvaldību? Šajā rakstā mēs apgalvojam, ka dažos gadījumos privātā pārvaldība ietekmē valsts izturēšanos pat tad, ja īstie pārvaldības shēmas arhitekti ir plānojuši darboties, lai apietu valsti vai aizpildītu tukšās vietas valsts regulējumā . Ja privātās sertifikācijas marķējums eksistē plašam produktu klāstam – no pārtikas līdz tekstilizstrādājumiem un celtniecības materiāliem –, vispazīstamākā globālā sertifikācijas iestāde ir Meža uzraudzības padome (FSC). 20. gs. deviņdesmitajos gados nevalstiskās struktūras radīja FSC kā globālu daudzu ieinteresēto pušu pārvaldības iniciatīvu, lai izstrādātu standartus meža produktu ekoloģiskās un sociālās ilgtspējības sertifikācijai un paaugstinātu patērētāju vispārējo informētību un tirgus pieprasījumu pēc sertificētiem produktiem. Meža nozares struktūru atbilstību šiem standartiem ideāli nosaka konkurence tirgū; uzņēmumi vēlas iegūt piekļuvi tirgum un palielināt eksportu, bet bez FSC sertifikācijas un marķējuma viņu paplašināšanās izredzes ir ierobežotas. FSC ir kļuvusi par mehānismu, ar kuru rūpnieciskās struktūras apgūst jaunu mežu apsaimniekošanas praksi, un par instrumentu vietējo NVO rokās, lai nodrošinātu līdzekļus mežsaimniecības uzņēmumu uzraudzībai. Tomēr bez FSC tiešās ietekmes uz privāto struktūru prakses izmaiņām un, neņemot vērā dažas stipendijas par valsts lomu sertifikācijas konteksta radīšanā, nav izpētīta privātās sertifikācijas netiešā ietekme uz valsts mežu regulējumu, it īpaši valstīs ar sliktu valsts mežu pārvaldību ārpus planētas ziemeļu teritorijām.

Mēs salīdzinām FSC vietējās politikas ietekmi divās īpašās valstīs ar atšķirīgu politisko režīmu, kur FSC sertifikācija tiek plaši izmantota, tomēr ilgtspējīga mežu pārvaldība joprojām ir problemātiska. Pirmkārt, Krievijai, kas ir galvenā mežu ražotāja, ir nepietiekams mežu ilgtspējības rādītājs, autoritārs pārvaldes režīms un vāja pilsoniskā sabiedrība. Brazīlija ir mūsu otrs gadījums, tā arī ir galvenais mežu ražotājs, kura pēdējās dekādēs ir būtiski uzlabojusi mežu pārvaldības institūcijas. Brazīlija lepojas ar diezgan veselīgu demokrātisku režīmu un ietekmīgām vides aizsardzības grupām, kuras atbalsta globālais koncerns saistībā ar plaši zināmo Amazones mežu iznīcināšanu. Tomēr Brazīlijas mežu pārvaldību joprojām kavē vājās valsts institūcijas un augstais korupcijas līmenis. Vēl nesenā pagātnē abās valstīs ir būtiski pieaudzis privāto uzņēmumu turēto sertifikātu skaits. Bez tam korupcijas līmeņa un vājo, necaurredzamo valsts mežsaimniecības institūciju dēļ mēs paredzam, ka šīs divas valstis būs nopietns pārbaudījums FSC principu spējai ietekmēt valsts politiku.

Mūsu analīze paradoksāli liecina, ka FSC standartu ietekme uz valsts politiku var būt lielāka valstīs ar vājākām pārvaldības institūcijām un vides aizsardzības kustību nekā valstīs, kurās šīs institūcijas un struktūras ir spēcīgākas. Ņemot vērā valstu dažādās demokrātijas pakāpes un dažādo vides aizsardzības kustību spēku un ilgmūžību, mēs varētu sagaidīt, ka FSC ietekme Brazīlijā varētu būt spēcīgāka nekā Krievijā. Tomēr mēs uzskatām, ka FSC ietekme ir daļēji atkarīga no reglamentējošās atšķirības starp privātajiem un valsts standartiem un FSC ieviešanas laika. Īpaši ir tas, ka mēs vispirms konstatējam, ka Krievijai un Brazīlijai ir daudz kopīgu atvieglojošu nosacījumu, kas galu galā ļauj FSC ietekmēt valsts politiku – nabadzīgas un decentralizētas pārvaldības, regulējošo standartu pārklāšanās un augsts ārzemju tirgus pieprasījums pēc meža produktiem. Mums šķiet, ka arī citām valstīm ar līdzīgiem nosacījumiem var būt netieša ietekme uz privāto pārvaldību valsts regulējumā. Otrkārt, mēs konstatējām, ka FSC ietekme Krievijā ir daudz spēcīgāka nekā Brazīlijā atkarībā no reģiona. Krievijā sākotnējā atšķirība starp vietējo meža pārvaldību un FSC principiem un kritērijiem bija lielāka nekā Brazīlijā. Turklāt, ja laikā, kad tika izveidota FSC, tur jau bija spēcīga vietējā un starptautiskā vides aizsardzības kustība par Amazones atmežošanu, krievu NVO aktīvistiem FSC bija pirmais globālais mehānisms, kas pilnvaroja NVO apstrīdēt tradicionālo meža apsaimniekošanu. Šī iemesla dēļ FSC ieviešana Krievijā bija sarežģītāka nekā Brazīlijā un otrādi, tā ir radījusi lielāku ietekmi uz valsts politiku un praksi, it īpaši reģionos, kur tirgus atvieglojumi veicina sertifikāciju. Tas ir svarīgs atklājums, kas liek domāt, ka privātā sertifikācija ne tikai aizpilda normatīvu nepilnības, bet noteiktos apstākļos var arī izmainīt valsts regulējuma attīstību laika gaitā.

2. Literatūras apskats Privātās pārvaldības ietekme uz valstīm

Ekstensīvā literatūra par FSC kā privātu, uz tirgu orientētu pārvaldības institūciju vērš uzmanību uz to, kāpēc mežsaimniecības uzņēmumi nolemj turpināt sertifikāciju , sertifikācijas līmeņiem dažādās jurisdikcijās, sertifikācijas ietekmi uz iesaistītajiem uzņēmumiem [8, 9] un NVO lomu FSC tuvināšanā rūpniecībai un patērētājiem. Zinātnieki ir ieinteresēti FSC kā mehānismā, tāpēc ka tas ir jaunas globālās pārvaldības formas piemērs, kas atrodas privāto, nevalstisko struktūru rokās. Tradicionāli ar “pārvaldību” jeb “kolektīvās kārtības uzturēšanu, kolektīvo mērķu sasniegšanu un kolektīvajiem pārvaldīšanas procesiem, ar kuru palīdzību tiek meklēti uzdevumi un mērķi”, saprot to, ka tā ir valdību kompetencē. Tomēr privātās sertifikācijas iniciatīvas, piemēram, FSC, parasti plāno virzīties tālāk par valsts regulējumu vai apiet to, radot jaunus globālās pārvaldības modeļus. Šis tiešais aicinājums privātajām struktūrām ir pieejamās stipendijas uzmanības centrā. Tā rezultātā valsts nav pietiekami plaši attēlota FSC pētījumos un privātajā sertifikācijā, kaut arī ir daži izņēmumi. Šis darbs, kas atzīmē valsts lomu, koncentrējas uz privāto vides pārvaldību kā valsts pārvaldības aizstājēju ; kā valstis, galvenokārt Ziemeļvalstu industrializētās demokrātijas, veido privātās sertifikācijas iniciatīvas ; un kā FSC darbojas kā līdzregulētāja valstīs ar spēcīgām institūcijām . Atsevišķa pētījumu rinda liecina, ka valsts un privātās struktūras joprojām turpina apstrīdēt lēmumu pieņemšanas pilnvaras. Ja privātā pārvaldība iegūs atbalstītājus, noteiktas birokrātiskas institūcijas centīsies atgūt meža pārvaldības pilnvaras, izmantojot valsts vadītas sertifikācijas shēmas , kas ir skaidra valsts reakcija, kura visticamāk nenotiks, ja nebūs privātās sertifikācijas.

Tomēr, lai pareizi saprastu, kā privātā pārvaldība var ietekmēt valsts pārvaldību, mainot valsts meža nozares atbildīgo struktūru retoriku, politiku un praksi, mums jāanalizē apstākļi, kādos privātās sertifikācijas standarti veido valsts regulējumu, it īpaši valstīs ar sliktu pārvaldību. Pamatojoties uz rūpīgu literatūras analīzi, mēs izvirzām hipotēzi, ka sertifikācijas iniciatīvas, kas ir vērstas uz privātajām struktūrām, piemēram FSC, ietekmēs valsts struktūras visticamāk šādos apstākļos:

ja valsts regulējuma rezultāti ir vāji – gan ekonomikas, gan vides, gan sociālajā jomā;ja nozares pārvaldība ir decentralizēta un daudz struktūru un aģentūru saskaras ar privātajiem standartiem;ja likumu un standartu pārklāšanās rada teritorijas, kur pastāv konkurence un konflikti starp valsts likumiem un privāto pārvaldību; unja ārvalstu tirgi pieprasa sertificētus produktus.

Kāda ir šo apstākļu nozīme? Pirmkārt, vāja valsts pārvaldība rada “problēmu”, ko atklāti atzīst valsts un nevalstiskās struktūras. Atzinums, ka pašreizējā politika un institūcijas ir neefektīvas, nosaka ārējās ietekmes stadiju. “Kritiskos brīžos”, kad vecā politika vai institūcijas tiek atzītas par neveiksmīgām vai kad ir konstatēta plaisa regulējumā, vadošie politiķi ir atvērtāki jebkādu risinājumu aizgūšanai. Otrkārt, decentralizēta valsts iestāde rada vairākas lēmumu pieņemšanas vietas, kur var darboties alternatīvas pārvaldības shēmas. Ja vides pārvaldība ir decentralizēta, Lemoss (Lemos) un Agravals (Agrawal) ierosina domu, ka “neapmierinātība ar pārvaldību var izpausties protestā pret vietējās varas centriem” . Iestāžu sadrumstalotība nereti atvieglo uzņēmumiem un pilsoniskās sabiedrības grupām piekļuvi tām . Treškārt, pasaules standarti, kas tieši pārklājas ar valsts regulējumu, rada konkurences dinamiku starp divām pārvaldības sistēmām, kas var veicināt konverģenci . Overdevests (Overdevest) un Zeitlins (Zeitlin) pārbauda starpvalstu režīmu mijiedarbību meža nozarē un atklāj, ka “privāto shēmu konkurence ir izraisījusi savstarpēju pielāgošanos un pieaugošu standartu konverģenci, pilnībā nelikvidējot atšķirību starp tiem”. Mēs uzskatām, ka šī konkurences dinamika dod iespēju mainīties arī valsts regulējumam. Visbeidzot, eksportēto preču ārvalstu pircēji var veicināt atbilstību pasaules, tostarp vides, standartiem saistībā ar regulējošām ārvalstu jurisdikciju prasībām, daudznacionālo korporāciju (MNCs), kurām vietējie uzņēmumi pārdod produktus, piegādes ķēžu prasībām un patērētāju pieprasījumu . Eksporta tirgu loma tika īpaši novērota FSC gadījumā . Šie atvieglojumi ir svarīgi, jo tie rada mehānismus, kas mudina valsts un nevalstiskās struktūras atbalstīt privātos vides un sociālos standartus. Šie mehānismi iekļauj valsts iestāžu tieksmi pēc profesionalizācijas un maksimālās peļņas, ko ietekmē vietējie uzņēmumi un pilsoniskās sabiedrības spiediens. Tomēr šo mehānismu iedarbības spēks var būt dažāds. Turpmākajās sadaļās mēs pētām atvieglojošos apstākļus FSC ietekmei uz valsti Krievijā un Brazīlijā.

3.Materiāli un metodes

Mūsu analīze ir kvalitatīva, iekļaujot divu gadījumu strukturētu salīdzinājumu, kur Krievija ir mūsu galvenais objekts un Brazīlija kā galvenā atsauce salīdzināšanai. Šis visatšķirīgāko sistēmu modelis, kur Krievija un Brazīlija atšķiras ļoti dažādās jomās (režīma veids, valsts un sabiedrības attiecības), un tomēr abas valdības saskaras ar konkurējošu pārvaldības modeli meža nozarē, ļauj mums identificēt līdzīgus cēloņus abās valstīs. Mēs arī iedziļināmies subnacionālajās atšķirībās, kur tas ir noderīgi. Tādā veidā mēs kombinējam salīdzināmā gadījuma projekta loģiku ar iekšējo loģiku, salīdzinot ne tikai starpnacionālos, bet arī starpreģionālos faktorus katrā valstī, kas atspoguļo ārējā tirgus pieprasījuma un meža pārvaldības kvalitātes atšķirības.

Dati ir iegūti no vietējo pētījumu intervijām, ko autori veica personīgi Maskavā, Krievijā, 2014. gada vasarā, un divām intervijām ar FSC Brazīlijas dalībniekiem, kas notika ar Skype palīdzību 2016. gadā (skatīt pielikumu A). Turklāt mēs pārbaudījām valsts mežsaimniecības tiesību aktus, tostarp parlamentāros tiesību aktus, izpildrakstus un materiālus no Krievijas un Brazīlijas meža aģentūrām (Rosļeshoz un Serviço Florestal Brasileiro), tostarp Krievijas Meža kodeksa pārskatīšanu un Brazīlijas Valsts meža apsaimniekošanas likuma izveidi un pārskatīšanu, laika posmā no FSC sertifikācijas izveidošanas līdz mūsdienām. Šī analīze iekļāva tekstu meklējumus pēc pamatterminiem, kas potenciāli ir saistīti ar FSC, tostarp “meža sertifikācija”, “bioloģiskā daudzveidība”, “ilgtspējīgs” un “pirmiedzīvotāji”. Mēs arī pārbaudījām FSC dokumentus par standartu izmaiņām un atbilstību abās valstīs. Šie dokumenti kopā ļāva mums izsekot valdības politikas un prakses izmaiņu laika grafikam un procesam, kas notika pēc FSC ieviešanas. Salīdzināšana ļauj novērtēt, kuri fona apstākļi rada mehānismus, kas atvieglo FSC ietekmi uz valsts politiku abās valstīs. Mēs izvērtējam un noraidām hipotēzi, ka bez FSC klātbūtnes Krievijā un Brazīlijā būtu sasniegti tādi paši politikas rezultāti.

4.Pamatinformācija: FSC Krievijā un Brazīlijā

Nav globāla mežsaimniecības režīma . Tā vietā “kompleksās globālās pārvaldības” sistēmā ir izveidojusies mežsaimniecības pārvaldības iniciatīvu pārklāšanās . Visveiksmīgākā no tām ir Meža uzraudzības padomes sertifikācijas programma. FSC tika nodibināta 1993. gadā, lai “veicinātu videi draudzīgu, sociāli labvēlīgu un ekonomiski dzīvotspējīgu pasaules mežu apsaimniekošanu”. FSC izstrādā ilgtspējīgas meža apsaimniekošanas principus un kritērijus, kas tiek pārcelti uz nacionālā līmeņa standartiem un rādītājiem. Principu klāstā ir iekļauti gan vietējie likumi, gan mežu bioloģiskās daudzveidības uzturēšana, tostarp arī “Augstas aizsardzības vērtības meži” jeb t.s. Augstvērtīgie meži (HCVFs), un pirmiedzīvotāju, kopienu un strādnieku tiesību atzīšana. Uzņēmumi var pieteikties meža apsaimniekošanas un pārraudzības ķēdes sertifikācijai; ja tie ir sertificēti, tie var lietot FSC marķējumu saviem produktiem, lai pārdotu tos videi draudzīgiem patērētājiem. Visbeidzot, FSC sertifikācijas pievilcība ir atkarīga no sertificēto produktu pieprasījuma.

Krievija un Brazīlija ir divas valstis, kurās atrodas lielākā daļa pasaules mežu, Krievijai ir 20% un Brazīlijai – 13%. Abās valstīs ir federālā pārvaldes sistēma ar federālajiem un reģionālajiem līmeņiem, abos saglabājot noteiktas pilnvaras mežsaimniecības regulēšanai. Brazīlijā ir dažādi noteikumi, kas regulē vietējos mežus, plantācijas un pirmiedzīvotāju vai kopienas mežsaimniecību. Krievijā ir bijusi ievērojama nestabilitāte meža likumos pēc nozarē notikušās nelikumību krīzes 1990. gadā. Abās valstīs kokrūpniecība ir svarīga ekonomikas daļa, tomēr Brazīlijā tās nozīme ir lielāka. Līdz 2003. gadam mežsaimniecības nozare veidoja apmēram 6,9 procentus Brazīlijas kopējā IKP. Mežsaimniecības nozare 2012. gadā veidoja tikai 1,3 procentus Krievijas kopējā IKP.

Brazīlija ir otrs lielākais tropisko kokmateriālu ražotājs pasaulē, galvenokārt no Amazones reģiona, bet Krievija eksportē vairāk neapstrādātas apaļkoksnes nekā jebkura cita valsts .

FSC Brazīlijā sāka darboties 1994. gadā, un FSC Brazīlijas birojs tika oficiāli izveidots 2001. gadā; finansiālu problēmu dēļ tas tika slēgts 2008. gadā un atkal atvērts 2010. gadā (Werneburg, 2016). Krievijā FSC uzsāka aktīvu darbību 1997. gadā un 2005. gadā atvēra biroju Maskavā. FSC sertifikācija ir ievērojami uzlabojusies abās valstīs (1.–3. attēls). No 2015. gada 6,29 miljoni hektāru Brazīlijas mežu ir FSC sertificēti, tostarp 102 meža apsaimniekošanas sertifikāti un 1074 pārraudzības ķēdes sertifikāti, kas veido vienu procentu kopējās mežu platības. Tajā pašā laikā gandrīz 39 miljoni Krievijas meži ir sertificēti - vairāk nekā 20 procentu visu kokmateriālu ražošanai iznomāto mežu jeb pieci procenti kopējās mežu platības. No 2015. gada FSC Krievijā ir apstiprinājusi 118 meža apsaimniekošanas sertifikātus un 324 pārraudzības ķēdes sertifikātus.

1. attēls. Meža uzraudzības padomes (FSC) sertificēto meža teritoriju kopējā platība (hektāros) Brazīlijā un Krievijā, 2000–2015 Avoti: Starptautiskā FSC

2. attēls. FSC pārraudzības ķēdes sertifikātu skaits, kas ir izsniegti Brazīlijā un Krievijā, 2000–2015 Avoti: Starptautiskā FSC

Straujais FSC sertificētās platības pieaugums un sertifikātu skaits rada līdzīgu spiedienu uz valsts regulējumu Krievijā un Brazīlijā – kaut gan procentuāli sertificētā mežu teritorija ir lielāka Krievijā, bet relatīvi lielāka ietekme uz ekonomiku ir Brazīlijā. FSC ietekmes atvieglojošie nosacījumi un mehānismi ir kopīgi abās valstīs, bet to pakāpes atšķiras. Turpmāk mēs apspriežam FSC ietekmes nosacījumus un mehānismus Krievijā, ko pēc tam salīdzinām ar Brazīlijas situāciju.

3. attēls. FSC izsniegto meža apsaimniekošanas sertifikātu skaits Brazīlijā un Krievijā, 2000–2015 Avoti: Starptautiskā FSC

5. FSC sertifikācijas ietekme uz Krievijas valsti

Krievijas mežizstrādes struktūru lēmums turpināt sertifikāciju nosaka uzņēmumiem divus pārvaldības režīmus, kas dublējas, – valsts regulējumu un privātos sertifikācijas standartus. Privātā sertifikācija rada arī problēmas un iespējas valsts amatpersonām, kurām ir jāizlemj, vai pieņemt, noraidīt vai ignorēt alternatīvo pārvaldības modeli. Mēs konstatējām, ka netiešā FSC sertifikācijas ietekme uz Krievijas valsts mežu pārvaldību izpaužas jaunās vai pārskatītās politikas jomās, tostarp ilgtspējīgas mežsaimniecības valodā un konkurējošās vietējās sertifikācijas shēmās, kā arī jaunā ieviešanas praksē piemērotai sertifikācijai.

5.1. Valsts politikas pārskatīšana

Krievijas mežsaimniecības iestādes raksturo liela nestabilitāte ar būtiskiem grozījumiem Federālajā meža kodeksā 1993., 1997. un 2006. gadā un turpmākajām reformām, kas tiek izskatītas. Krievijas Meža aģentūra (Rosļeshoz) vairākas reizes ir mainījusi savu nostāju attiecībā uz sertifikāciju, sākot ar neskaidri formulētu prasību kādam sertifikācijas veidam 1997. gada Meža kodeksā, tad atsaucot šo prasību nākamajā kodeksa versijā un pavisam nesen pēc prezidenta instrukcijas (Poruchenie 1037, 2.(e) punkts, 2013. gada 1. decembrī), liekot Krievijas federālajām un reģionālajām valdībām veikt pasākumus, lai veicinātu brīvprātīgu sertifikāciju “saskaņā ar nacionālajiem un starptautiskajiem standartiem”. Saskaņā ar Krievijas FSC biroja direktora Andreja Ptičņikova teikto 1997. gada sertifikācijas prasība bija atbilde uz centieniem veicināt Pasaules Dabas fonda (WWF) un citu vides aizsardzības grupu sertifikāciju (Ptičņikovs, 2014).

Šī politikas nostādņu nestabilitāte un pārmaiņu virziens liecina, ka FSC ir ietekmējusi meža politiku. Retoriskā līmenī ir notikušas daudzas politiskās valodas izmaiņas. Termini “bioloģiskā daudzveidība”, “ilgtspējība”, “pirmiedzīvotāji” un jo īpaši “meža sertifikācija”, kas ir iekļauti FSC principos, Krievijas mežu likumdošanas aktos sāka parādīties 1990. gados, kad notika FSC ieviešana, un kopš tā laika tie tiek lietoti arvien biežāk. Krievijas meža pārvaldības centrā 2006. gada Meža kodeksā tiesību akta galveno mērķu kopumā ir minēti šādi: “ilgtspējīga mežu apsaimniekošana un bioloģiskās daudzveidības aizsardzība, to vides funkciju aizsardzība, piemēram, ūdens aizsardzība un racionāla un neiznīcinoša lietošana, jo tas ir daudzu sugu dzīvotne, pilsoņu un pilsoniskās sabiedrības iesaistīšanās lēmumu pieņemšanā un ‘nodrošināta mežu saglabāšana un aizsardzība‘”. Kaut arī praksē šie principi ir maz īstenoti, tomēr valoda iezīmē atteikšanos no pagātnes likumiem, kas koncentrējās uz ekstensīvu rūpniecisko meža apsaimniekošanu. ES un Krievijas dialoga laikā starp Eiropas Komisijas un Krievijas valdības amatpersonām 2007. gada jūnijā sarunu protokolā tika citēts Krievijas valdības delegācijas locekļa apgalvojums, ka Krievija palielina savas sertificēto mežu teritorijas, neņemot vērā relatīvi nelielo vietējo pieprasījumu, un ka Krievijas vides aizsardzības organizācijas, piemēram, WWF, ir cieši “iesaistītas meža tiesību aktu izstrādē” . 2008. gadā Rūpniecības un tirdzniecības un Zemkopības ministrija izsludināja kopīgu dekrētu, kurā paziņoja par meža nozares attīstības stratēģiju līdz 2020. gadam. Stratēģijā pausts satraukums par Krievijas eksporta kritumu un ieteikts vairāk mācīties no starptautiskās prakses, saglabāt ”mežu ekoloģisko resursu potenciālu, to bioloģisko daudzveidību, mežu lomu dabiskās vides globālā un reģionālā stāvokļa stabilizēšanā”. Pēc tam dokuments sniedz ieteikumus meža politikas uzlabošanai, tostarp sadaļu par "meža sertifikācijas izstrādi" (6.3.2. sadaļā).

Konkurējošas valsts sertificēšanas sistēmas izveide, kas ir izstrādāta sadarbībā ar mežsaimniecības nozares struktūrām ir vēl viena atbilde uz FSC sertifikāciju. Kritiķi apgalvo, ka alternatīvajām sertifikācijas shēmām bieži ir zemāki ilgtspējības un kopienu sadarbības rādītāji. Tomēr konkurējošā sertifikācijas procesa attīstība liecina par valsts atzinumu, ka noteiktas sertifikācijas formas ir nepieciešanas, lai iegūtu piekļuvi globālajam tirgum. 2006. gadā Krievijā savus pūliņus apvienoja divas nacionālās meža sertifikācijas iniciatīvas, lai kļūtu par PEFC globālā sertifikācijas procesa dalībniekiem; vienu sponsorēja Dabas resursu ministrija un Pasaules banka, bet otru – Nacionālā brīvprātīgā meža sertifikācijas padome Krievijā, kas pārstāv kokmateriālu eksportētāju grupu. Tomēr šī Krievijas valsts sertificēšanas shēma ir ievērojami mazāk veiksmīga nekā FSC sertifikācija . No 2010. gada līdz 2016. gada aprīlim PEFC izsniedza Krievijā tikai 16 pārraudzības ķēdes sertifikātus un 11 meža apsaimniekošanas sertifikātus. Līdz 2013. gadam FSC bija sertificējusi vairāk nekā 33 miljonus hektāru Krievijas mežu, bet PEFC bija sertificējusi tikai 644 tūkstošus hektāru. Tomēr Krievijas valdības ieguldījumi alternatīvā sertifikācijas programmā ir skaidra reakcija uz FSC.

5.2. Īstenošanas prakse

Līdztekus grozījumiem tiesību aktos un valodā ir notikušas arī pārmaiņas Krievijas likumu interpretācijā un īstenošanā. Krievijā konfliktus ir izraisījušas pastāvīgās atšķirības starp valsts mežsaimniecības regulējumu un FSC standartiem. Īpaši jāatzīmē, ka Krievijas mežsaimniecības likums nosaka, lai privātie nomnieki izmantotu meža teritoriju visā pilnībā, un viņi var tikt sodīti, ja neievēros mežizstrādes prasības. Savukārt pārmērīga izciršana ir pretrunā FSC standartiem. Malets norāda: “Meža sertifikācijas standarti... atbalsta mežu apsaimniekošanas, it īpaši mežizstrādes, ietekmes samazināšanu uz mežiem un pieprasa aizsargāt galvenās dzīvotnes, ekoloģiski nozīmīgos struktūrelementus mežizstrādes vietās un ekoloģiski vērtīgos mežus, kas ir pretrunā 'pilnīgas izmantošanas' paradigmai”. Tā rezultātā Krievijas mežu nomniekiem, kas mēģina ievērot FSC sertifikāciju, ir grūti izpildīt savu nomas līgumu. 2005. gada ziņojumā, kura mērķis bija sniegt praktiskus norādījumus FSC nomniekiem par FSC HCVF standartu ievērošanu, Krievijas WWF paskaidroja, ka “diemžēl šobrīd būtiskas problēmas rada pretrunas starp FSC sertifikācijas prasībām attiecībā uz HCVF un Krievijas meža tiesību aktiem”.

Tomēr daži mežsaimniecības speciālisti atzīmē, ka reģionālie valsts regulatori tagad darbojas ar elastīgāku izpratni par pilnīgas izmantošanas principu. FSC sertifikācijas revidents Pāvels Truševskis norāda:

Ja agrāk viņi sodīja mežsaimniekus par nepietiekamu izciršanu, tagad viņi pret to izturas daudz normālāk un saprot, ka tad, kad uzņēmumam nav vajadzīgi bērzi vai tirgū nav pieprasījuma pēc bērziem, vai Austrumsibīrijas bērziem ir slikta kvalitāte, tie nav jāizcērt vai jāsadedzina. Lai bērzi paliek uz zemes un tas būs labāk dabai. Mežsaimniecības amatpersonas sāk rast kompromisu ar uzņēmumiem, kurus mēs sertificējam (Truševskis, 2014).

Krievijas ziemeļrietumu reģionos vairāk nekā citos ir nācies meklēt kompromisu ar FSC likumiem. Tisjačņuks apraksta oficiālus līgumus, tostarp trīspusēju vienošanos starp mežsaimniecības uzņēmumu, regulatoru Rosļeshoz un Karēlijas valdību 2008. gadā, kas atļāva veikt sertifikāciju, neņemot vērā pretrunas ar Krievijas likumdošanas aktiem un iegūstot “īpašu atļauju veikt mežsaimniecības intensifikācijas pasākumus” . Arhangeļskā Reģionālās dabas resursu un mežsaimniecības ministrijas ierēdņi, nozares pārstāvji un vides aizsardzības speciālisti ir piedalījušies ikgadējās sanāksmēs un gadījuma rakstura apaļā galda sarunās Arhangeļskas Meža forumā, lai risinātu jautājumus saistībā ar FSC sertifikāciju. Andrejs Ščegolovs no WWF Arhangeļskas filiāles 2008. gadā paziņoja: “Agrāk bija nopietnas pretrunas starp starptautiskās meža sertifikācijas prasībām un Krievijas meža tiesību aktiem. ... Tagad tās ir likvidētas: jauni kokmateriālu ieguves noteikumi ļauj aizsargāt bioloģisko daudzveidību” .

6. Analīze: nosacījumi un mehānismi, kas veicina FSC ietekmi uz Krievijas valsti

Atvieglojošie apstākļi, kas nosaka, vai tāda sertifikācijas shēma kā FSC ietekmē valsts politiku, ir neefektīva un decentralizēta meža pārvaldība, pretrunas starp valsts un FSC likumiem un ārvalstu tirgus pieprasījums. Šie apstākļi rada ietekmes mehānismus, piemēram, valsts amatpersonu profesionālos un materiālos stimulus, kā arī uzņēmumu un pilsoniskās sabiedrības grupu spiedienu uz valsti no apakšas. Turpmāk mēs redzam, ka šie faktori izpaužas Krievijas gadījumā, pirms pārbaudām to nozīmīgo, bet nedaudz mazāko ietekmi uz Brazīlijas mežu pārvaldību.

6.1.Slikta kvalitāte un decentralizēta pārvaldība

Neefektīvās valsts pārvaldības vēsture un nozares sliktā reputācija pasaules patērētāju vidū stimulē privātās struktūras iesaistīties sertifikācijā, lai kompensētu vājo vietējo regulējumu. Privāto struktūru iesaistīšanās sertifikācijā tad rada spiedienu, lai uzlabotu valsts regulējumu. Krievijai ir būtiskas problēmas savu mežu teritoriju efektīvā pārvaldībā daļēji Sibīrijas un Tālo Austrumu mežu milzīgā izmēra un attāluma dēļ. Nelikumīga mežizstrāde kopš 20. gs. 90. gadiem ir bijusi nopietna problēma. Pasaules Banka un Pasaules Dabas fonds uzskata, ka Krievijā 20% visu mežizstrāžu tiek pārkāpts likums. Ulibina savā pētījumā ziņo, ka Krievijas mežsaimniecības nozares galvenās ieinteresētās puses uzskata, ka valdība ir “nekompetenta” un “vēsturiski 'pašizolēta' un neinformēta par mežsaimniecības attīstību citās valstīs”.

Ja esošie pārvaldības modeļi nav efektīvi, valsts struktūras, raizējoties par savu profesionālo reputāciju, var mēģināt uzlabot pārvaldes efektivitāti. Ja privātā pārvaldība tiek uzskatīta par likumīgu vietējā vai globālā mērogā, tās likumu ievērošana var palielināt uzticību valsts aģentūrām. Valsts amatpersonas var tieši vienoties ar privātās sertifikācijas pārstāvjiem par informācijas apmaiņu un mācībām. Krievijas FSC ir strādājusi, lai veidotu mežsaimniecības amatpersonu izpratni par ilgtspējīgu meža apsaimniekošanu. Piemēram, 2006. gadā Rosļeshoz un FSC sadarbojās nelegālās mežizstrādes apkarošanas plāna izstrādē. Atbildot uz to, Rosļeshoz vadītājs atzinīgi novērtēja brīvprātīgo sertifikāciju kā līdzekli nelegālās kokmateriālu ieguves mazināšanai: "Cīņā par caurredzamību un ekoloģisko atbildību meža produktu tirgū ir jāstiprina visu ieinteresēto struktūru centieni. Tādēļ mēs tikai atzinīgi vērtējam Rosļeshoz, FSC un Krievijas Nacionālās padomes sadarbības stiprināšanu meža sertifikācijas jomā" . Vairākas sertificēšanas darba grupas, tostarp 2011. gadā Rosļeshoz sanākusī Valsts mežu pārvalde, apsver iespēju, kā labāk saskaņot vietējos un FSC standartus. Padome sagatavoja dokumentu, kas saucas “Valsts politikas fonds Krievijas Federācijas mežu lietošanai, aizsardzībai un reprodukcijai līdz 2030. gadam”, ko parakstīja premjerministrs 2013. gada septembrī .

Laika gaitā Krievijas valsts mežu pārvaldība ir bijusi decentralizēta, palielinot iesaistīto struktūru skaitu meža apsaimniekošanas vietās, kur standarti tiek interpretēti un izpildīti. Decentralizācija palielina FSC iespējas ietekmēt valsts praksi gan ar profesionālajām normām, gan ar ieņēmumu problēmām, kā arī paplašina tirgus un pilsoniskās sabiedrības dalībnieku spiediena punktus. 2006. gada Krievijas Mežu kodeksa decentralizētā pārvaldība pieprasa reģionālajiem mežu dienestiem pārraudzīt privāto struktūru nomu un Krievijas 83 reģionālajām valdībām īstenot federālos likumus. Meža kodeksā ir arī noteikts, ka nozares struktūrām jāuzņemas arī tādas lomas kā atmežošana un ugunsdzēsība, ko agrāk veica valsts. Reģionālās iestādes un nozares struktūras ir līdzīgi cīnījušās par jauno pienākumu izpildi , kas izraisīja radošus kompromisus. Ņemot vērā agrāko valsts un FSC konfliktu pārvarēšanu, Krievijas Greenpeace pārstāvis paziņo: “2005.–2007. gadā situācija būtiski mainījās, un federālie likumdošanas akti deleģēja meža apsaimniekošanas jautājumus reģionālajam līmenim, piešķirot tam lielu brīvību. Tas daudzējādā ziņā atrisināja situāciju, jo valsts mežu apsaimniekošanas sistēma tika demonopolizēta – sākās konkurence un radās uzņēmumi, kas varēja formulēt mežsaimniecības politiku, ko līdz tam drīkstēja tikai valsts” (Čuprovs, 2014).

Valsts amatpersonām ir dažādas intereses atkarībā no tā, vai tās ir atbildīgas par budžetu vai vides aizsardzību, – un līdz ar to atšķirīga reakcija uz mežu sertifikāciju. Krievijas nevalstiskās organizācijas, kas veic sertifikāciju, apgalvo, ka Rosļeshoz ir bijis daudz atvērtāks FSC standartiem nekā Dabas resursu ministrija, Ekonomiskās attīstības un tirdzniecības ministrija vai prezidenta izpildvara. Sertifikāciju vairāk atbalsta zemāka līmeņa struktūras meža pārvaldībā, iespējams, tāpēc ka FSC standarti kompensē trūkumus tās ieviešanā. Sertifikācijas mācību uzņēmuma ĻesEkspert pārstāvis Anatolijs Kuricins sniedza spilgtu piemēru.

Vairumā reģionu galvenās mežsaimniecības amatpersonas – Rosļeshoz pārstāvji – atbalsta sertifikāciju, jo tā nodibina kārtību mežā. Ja meža lietotājs ir pametīs mežā tukšu eļļas mucu, tie viņu sodīs par to, un ... ja papildus meža amatpersonām viņu sodīs vēl kāds, to drīkst darīt tikai [Rosļeshoz] revidents (Kuricins, 2014).

6.2. Standartu pārklāšanās izraisītās pretrunas

FSC noteikumu ieviešana rada pretrunas mežsaimniecības standartu pārklāšanās dēļ. Listera gadījumu izpēte bagātajās demokrātijās atklāj, ka “valsts likumu un jauno privāto mežu noteikumu pārklāšanās radītā konkurence [veicina] pašreizējos adaptīvos uzlabojumus mežsaimniecības politikā un praksē” . Malets piekrīt, ka šī ir dinamika Krievijas gadījumā, apgalvojot, ka ir “ļoti iespējams, ka radošie un kvalificētie sertifikācijas atbalstītāji lieto neaktīvās iespējas, ko piedāvā vietējās institūcijas, lai virzītu sertifikāciju un veicinātu pārmaiņas uz vietas. Spriedze var radīt jaunas iespējas apspriest jaunu praksi un ieviest to mežsaimniecības sistēmā” .

Šī standartu konkurence var izraisīt izmaiņas valsts regulējumā vai prakses īstenošanā, lai pielāgotos FSC standartiem. Čuprovs no Greenpeace Krievijas federālo amatpersonu attieksmi pret FSC 1990. gados un 2000. gadu sākumā nosauc par naidīgu, “tāpēc ka FSC praktiski bija konkurents mežā un bija daudz pretrunīgu pieeju un atklātu konfliktu” (Čuprovs, 2014). Truševskis norāda, ka “problēma ir vienošanās trūkums starp nacionālo likumdošanas aktu prasībām un starptautiskajiem standartiem meža izmantošanas jomā ... Tāpēc tām jārod kompromiss ar mežsaimnieku prasībām, kuri var būt atpalikuši no labākās starptautiskās mežsaimniecības prakses” (Truševskis, 2014). Šie konflikti var veicināt sarunas starp valsts un privātajām struktūrām, kurās tieši vai netieši piedalītos FSC pārstāvji. Dažos gadījumos šie konflikti var veidot lielāku izpratni par FSC standartiem un neoficiālu vai oficiālu kompromisu.

6.3. Ārvalstu tirgus pieprasījums

83 Krievijas reģionos FSC standarti ir izplatīti nevienmērīgi. Reģionālās atšķirības ir cieši saistītas ar meža produktu eksporta iespējām un tās izraisa nozares spiedienu uz reģionālajām valdībām, lai atvieglotu sertifikāciju. Krievijas ziemeļrietumu reģioni, piemēram, Karēlija un Komi, ir orientēti uz Eiropas tirgu, bet Tālo Austrumu reģiona uzņēmumi visticamāk eksportēs uz Ķīnu. 2015. gadā 31 Krievijas reģionā bija FSC sertificētas teritorijas. 2012. gadā ziemeļrietumos Karēlijas, Arhangeļskas un Komi reģionos FSC izsniedza 43 pārraudzības ķēdes sertifikātus un 33 meža apsaimniekošanas sertifikātus. Tālajos Austrumos daudz lielākajos Habarovskas un Primorjes reģionos tika izsniegti tikai astoņi pārraudzības ķēdes sertifikāti un deviņi meža apsaimniekošanas sertifikāti. Privātās struktūras, kas atrodas tuvu Eiropas tirgiem, kuri ir cieši saistīti ar FSC, iespējams, ne tikai sertificēs, bet visticamāk arī lūgs valsts struktūrām risināt pretrunas starp vietējo regulējumu un FSC standartiem. (Truševskis, 2014). Tāpat reģionālās valdības, kuru pārraudzībā ir lielāks skaits sertificēto uzņēmumu, šķiet atsaucīgāk izturas pret sertifikāciju. Karēlijas Republika iekļāva sertifikāciju savā oficiālajā meža plānā, rosinot uzņēmumus “paātrināt meža sertifikācijas sistēmas ieviešanu, lai ražotu konkurētspējīgus produktus” un censties “palielināt sertificētās meža apsaimniekošanas apjomu valstī līdz 80% 2018. gadā”, pārsniedzot pašreizējo 40 procentu līmeni. Komi Republikas valdības programmā “Mežsaimniecības attīstība” sertifikācija nav īpaši pieminēta, bet tiek tieši lietota FSC valoda, paziņojot, ka “programmas mērķis ir palielināt mežu rentabilitāti, saglabājot to vides, sociālās un ekonomiskās vērtības”.

Turpretī Habarovskas un Primorjes mežsaimniecības un vides aizsardzības aģentūras Tālajos Austrumos nesniedz nekādu publiski pieejamu informāciju par sertifikāciju savās tīmekļa vietnēs vai pieejamajos dokumentos. 2011. gadā Habarovskā izveidojās struktūru koalīcija, kas iebilda pret FSC nacionālajiem standartiem Krievijā, jo īpaši pret nepieciešamību meža apsaimniekošanas plānos noteikt “augstas aizsardzības vērtības mežus” . Reģionālās pašvaldības un daži nozares pārstāvji apgalvoja, ka, saglabājot HCVF, nomniekiem nākas pārkāpt pilnīgās izmantošanas saistības. Šie kritiķi arī apgalvoja, ka “valstī esošie (FSC) standarti ir izstrādāti ārzemēs un lielā mērā tie neņem vērā Krievijas reālos apstākļus” . Konfliktu saasināja ārējā tirgus pieprasījuma trūkums – Ķīnas tirgus, kas veido vairāk nekā 70 procentus Habarovskas reģionālā kokmateriālu eksporta, nedod priekšroku FSC sertifikācijai . Galu galā šie konflikti tika risināti mežrūpniecības pārstāvju, valsts amatpersonu un NVO pārstāvju sanāksmēs, tomēr Tālo Austrumu sertifikācijas līmenis joprojām ir zems. Citos Krievijas reģionos, piemēram, Urālos un Kaukāzā, kur ir slikta koksnes kvalitāte, arī nepastāv tirgus spiediens pieņemt sertifikāciju, un uzņēmumi pārdod koksni vietējā vai Centrālāzijas tirgū (Truševskis, 2014).

Kā minēts iepriekš, Krievijas valsts mežsaimniecības regulatori sākotnēji noraidīja privātās sertifikācijas ideju. Saskaņā ar Krievijas FSC pārstāvja Ptičņikova teikto valsts amatpersonas ilgi nesaprata; viņi domāja, ka tas ir likuma pārkāpums [un] samazina nodokļu ieņēmumus” (Ptičņikovs, 2014). Dažas valsts amatpersonas uzskatīja, ka FSC ir ārēji uzspiesti standarti, kas varētu kaitēt Krievijas vietējai mežsaimniecības nozarei. Tomēr laika gaitā daļēji stingrā spiediena dēļ Krievijas valsts struktūras ir pieņēmušas sertifikāciju. Ulibina apgalvo, ka Krievijā “nacionālo meža politiku ir ietekmējusi lielā biznesa lobēšana, piemēram, meža nomas sadales noteikumi un vides noteikumi ir mainīti saistībā ar lielo investīciju projektiem” . Krievijas FSC pārstāve Tatjana Jaņicka apgalvo, ka valsts struktūru reakciju virza materiālās intereses, norādot, ka daudzās valstīs viņi domā, ka, sertificējot savu mežu, es uzlabošu reputāciju, tēlu, vai, ja es saņemšu sertifikātu, es iegūšu labāku meža praksi. Šo ideju (Krievijas) valdība joprojām neuzskata par svarīgu. Tas būs nākotnē, bet ne tagad” (Jaņicka, 2014).

6.4. Neviennozīmīga loma: pilsoniskās sabiedrības aizstāvība

WWF un citas NVO iepazīstināja Krieviju ar FSC sertifikāciju. Reģionos, kur NVO ir visaktīvākās, tās parāda iespēju reģionālajām valdībām saskaņot FSC standartus ar Krievijas likumiem. 2000. gadu sākumā WWF un dažas reģionālās valdības kopīgi izveidoja vairākus paraugmežus, tostarp Pleskavas paraugmežu un Prelucijas paraugmežu Komi Republikā, lai demonstrētu ilgtspējīgu meža apsaimniekošanu un izglītotu valsts mežsaimniekus par pasaules mežsaimniecības standartiem. Paraugmežu iniciatīva iekļāva seminārus, darbnīcas un ceļojumus uz Zviedriju, lai redzētu intensīvās mežizstrādes darbības. Runājot par Prelucijas paraugmežu, Tisjačņuks paskaidro, ka valdības amatpersonas redzēja “potenciālu reģiona ekonomikas uzlabošanai” un arī guva labumu no WWF mazo dotāciju programmas, kas ļāva valsts mežsaimniekiem veikt pētniecības projektus.

Krievijas WWF un citas NVO turpina veicināt FSC, pat par vietu Krievijas pilsoniskās sabiedrības līgumos. Piemēram, Karēlijas Reģionālā dabas aizsardzības biedrība (SPOK), kas ir NVO, atviegloja vienošanos par sertifikācijas turpināšanu Karēlijā. Ulibina ir konstatējusi, ka “Komi Republikā vietējās NVO (“Sudraba taiga”) ietekme ir bijusi pietiekami nozīmīga, lai izmainītu reģionālos likumdošanas aktus un mudinātu republikas varas iestādes finansēt neskarto mežu uzskaiti” . Tomēr kopš tā laika SPOK un “Sudraba taiga” ir pasludinātas par “ārzemju aģentiem” finansējuma saņemšanai no Rietumu donoriem. Abas grupas, kā arī citas NVO saskaras ar nopietniem šķēršļiem darba turpināšanā, saņemot stingrākus likumus attiecībā uz pilsonisko sabiedrību Krievijā. 2015. gadā laikraksta Vedomosti ievadrakstā Krievijas WWF vides politikas direktors un viņa kolēģis mudināja Krievijas uzņēmumus un varas iestādes: “tā vietā, lai meklētu ienaidniekus un sūdzības, ir jāpielāgojas objektīviem vides problēmu risinājumiem un efektīvāk jāsagatavojas darbam tirgū, kas prasa atbilstību starptautiskajiem vides standartiem, un jāveido iekšējais tiesiskais regulējums atbilstoši vides sertifikāciju prasībām”.

7. Salīdzinājums ar Brazīliju

Krievijas un Brazīlijas salīdzinājums brīdina mūs par FSC ieviešanas termiņa svarīgumu valstī. Starptautiskā tirgus spiediens ir skaidrs ietekmes mehānisms abos gadījumos. Sertificētie mežsaimniecības uzņēmumi Brazīlijā un Krievijā, šķiet, ir pieņēmuši FSC, lai sasniegtu labāku piekļuvi eksporta tirgum, un tandēmā spieda valsti pielāgot noteikumus, lai atvieglotu FSC sertifikāciju. Tomēr Krievijā FSC radās kā mežsaimniecības politikas maiņas mehānisms laikā, kad nebija konkurējošu ilgtspējīgu mežsaimniecības standartu un bija maz ietekmīgu balsu, kas prasītu labāku sociālo un vides praksi mežsaimniecībā. Tā rezultātā FSC loma Krievijā informācijas sniegšanā valsts mežsaimniecības amatpersonām par ilgtspējību bija ievērojama, rosinot vēlmi iegūt labāku profesionalitāti un palielināt ieņēmumus. Brazīlijā mežsaimniecības amatpersonas jau bija saskārušās ar starptautiskajām aizstāvības kampaņām, lai aizstāvētu bioloģisko daudzveidību Amazones lietus mežos jau krietnu laiku pirms FSC ieviešanas.

7.1. Valsts politikas pārskatīšana

Brazīlijas valsts mežu pārvaldība ir saņēmusi globālu kritiku kopš 1980. gadiem saistībā ar Amazones mežu izciršanu [69] (de Andrade, 2016). Pat pirms FSC ieviešanas Brazīlija dažādos veidos reaģēja uz šo globālo spiedienu. Piemēram, 1992. gadā Brazīlijas valdība izveidoja Vides ministriju, lai atbilstu Rio Zemes samitam, kur dalībnieki formulēja principus, piemēram, ekoloģisko, sociālo un ekonomisko faktoru savstarpējo atkarību, kas pēc tam tika iekļauta FSC sistēmā. Brazīlijas Meža dienests (SFB), ir izveidots 2006. gadā, kura politikas centrā tagad ir ilgtspējīga mežsaimniecība [70]. Tādējādi Brazīlijas sadarbība ar FSC ir bijusi viens no elementiem ilgākā starptautiskā vides aizsardzības procesā, bet Krievijā FSC ieviešana bija vēlāka un apgrūtinoša.

Tomēr mēs redzam vairākas izmaiņas Brazīlijas mežu pārvaldībā, kas atbilst FSC principiem un standartiem. 2004. gadā Nacionālā mežsaimniecības programma un Conaflor, jaunizveidotā mežsaimniecības komisija, apvienoja valsts un privātās ieinteresētās puses, lai izstrādātu 2006. gada likumu par valsts meža apsaimniekošanu. Šis likums, kas ir pārskatīts 2012. gadā, noteica noteikumus par meža “koncesijām” (Amazones pirmatnējā meža pagaidu pārvaldības iznomāšana) un nostiprināja prasību visām koncesijām izstrādāt “ilgtspējīgu meža apsaimniekošanas plānu”. Pēdējos gados likums tika grozīts, pieprasot "neatkarīgas sertifikācijas sistēmas, piemēram, FSC vai līdzīgas, kas ir iekļautas koncesijas prasībās". Dažus kritiķus satrauc, ka plāni paredz veidu, kā Brazīlijas valdībai uzticēt FSC pārraudzīt Amazones teritoriju (Werneburg, 2016).

Brazīlija ir veikusi citus pasākumus, lai labāk pārvaldītu mežus [39] (xi–xii lpp.), piemēram, nelikumīgas mežizstrādes apkarošana, pieprasot koksnes izcelsmes dokumentu, lai izsekotu koksnei vietējā tirgū [75] (139. lpp.). Turklāt, reaģējot uz FSC standartiem, nozares dalībnieki, sadarbojoties ar nacionālo standartu aģentūru (INMETRO), izstrādāja alternatīvus koku stādījumu pārvaldības standartus, “sistēmas ... , kas atšķiras no FSC standartu elastības un nozares pārstāvības nozīmīguma ziņā”. Tomēr ir zināms, ka Brazīlijas Meža dienesta amatpersonas pretojas tiešai komunikācijai ar FSC sertifikācijas iestādēm. Saskaņā ar FSC Brazīlijas organizācijas teikto valdība īsti nesaprot, ko dara FSC un kā tā darbojas (De Andrade, 2016).

Brazīlijā ir mazāk pierādījumu par konfliktu starp valsts noteikumiem un FSC standartiem, kaut gan, kad FSC sākotnēji tika ieviesta 20. gs. 90. gados, “šaubas un konflikti starp mežistrādes nozares pārstāvjiem un jaunās shēmas atbalstītājiem kavēja sākotnējās iniciatīvas un to labāku ieviešanu valstī”. Līdzīgi kā Krievijas konkurējošā valsts sertifikācijas shēma Brazīlijas meža sertifikācijas programma (Programa Brasileiro de Certificagao Floresta – pazīstama kā CERFLOR) tika izveidota partnerībā ar PEFC un bija mazāk veiksmīga nekā FSC [77] (36. lpp.). Tomēr daži uzskata FSC sertifikāciju par noderīgu, risinot “dziļi iesakņojušos neatbilstības kultūru” ar mežsaimniecības likumiem, un “meža sertifikāciju par mehānismu efektīvai ietekmei uz valsts tiesību aktu izpildi”. Ar FSC saistītās pilsoniskās sabiedrības grupas ir guvušas noteiktus panākumus, veicinot ilgtspējīgāku vietējo pašvaldību iepirkumu politiku, lai gan tieši FSC ietekme nav skaidra. 2005. gadā Brazīlijas Greenpeace kampaņa (Brazīlijas FSC biedrs) mudināja lielāko pilsētu Sanpaulu pieņemt iepirkuma saistības par “vienīgi legālas izcelsmes kokmateriālu lietošanu”, tomēr joprojām pastāv problēmas ar nelegālu kokmateriālu iepirkumu.

7.2. Slikta un decentralizēta pārvaldība

Brazīlija ir cietusi no sliktas meža pārvaldības un neskaidrām zemes īpašumtiesībām, it īpaši Amazones reģionā. Līdz 1995. gadam Brazīlijā netika pieprasīti meža apsaimniekošanas plāni; meža noteikumi ir detalizēti un preskriptīvi. Vienā ziņojumā secināts: “Spēcīgas un daudzveidīgas struktūras dažādos valdības un sabiedrības līmeņos ir definējušas mežsaimniecības politiku kā spēles laukumu, kas ir piepildīts ar konfliktiem un tendenci uz korupciju un nelikumībām”. Daudzas no Brazīlijas meža iniciatīvām ir izstrādātas, lai risinātu Amazones mežu izciršanas problēmu, kas ir transnacionālās aktivitātes uzmanības centrā, piemēram, 2003. gada Rīcības plāns Amazones mežu izciršanas novēršanai un kontrolei (PPCDAm). Sūdzības par Brazīlijas meža regulatoru profesionalitāti sākās pirms FSC aktivitātēm, bet FSC joprojām darbojas šajā jomā. Ilgtspējīgas meža apsaimniekošanas prasība ar FSC sertifikāciju Amazones mežu koncesijās palīdz valdībai uzraudzīt atbilstību noteikumiem šajā milzīgajā teritorijā (Werneburg, 2016). Tajā pašā laikā FSC standartus var uztvert kā draudus valsts struktūru interesēm, jo īpaši, ja amatpersonas ir iesaistītas nelikumīgā rīcībā. Espach atzīmē, ka, lai gan Brazīlijas federālā līmeņa Vides ministrija oficiāli atbalsta sertifikāciju, tai “ir problēmas ar iekšējo sadali un korupciju” un tā var uztvert FSC auditu kā “viņu pilnvaru pārkāpumu”.Decentralizācija ir veicinājusi reģionālās atšķirības mežu pārvaldībā Brazīlijā. 1988. gada Brazīlijas konstitūcija nodeva pilnvaras zemākajiem pārvaldes līmeņiem, tostarp primārās pilnvaras valsts meža kodeksā. 2006. gada meža reforma arī deleģēja vairākus meža apsaimniekošanas uzdevumus Brazīlijas pavalstīm, tostarp meža apsaimniekošanas plānu izstrādi un koncesiju vadīšanu. Decentralizācija radīja iespējas ieviest jaunus meža pārvaldības modeļus. Espach atzīmē, ka “no 2006. gada trīs Amazones reģiona (Amapas, Amazonas un Paras) pavalstu valdības sponsorē veicināšanas programmas, kas atbalsta kopienu mežu sertifikāciju ar FSC palīdzību, piedāvājot tehnisku un finansiālu atbalstu”. Tomēr pārējie reģioni darīja maz, lai veicinātu sertifikāciju un efektīvi apsaimniekotu mežus. Kaut arī valstis varēja izstrādāt nolīgumus ar IBAMA, lai dalītos mežu pārvaldības pienākumos, tomēr “daudzās pavalstīs ierobežotajam personālam trūka politiskās motivācijas, tehnisko prasmju, treniņa, transporta līdzekļu un/vai darbības budžeta, lai īstenotu šos nolīgumus”

Ārvalstu tirgus pieprasījums

Attiecībā uz FSC ieviešanas apjomu Brazīlijā ir ievērojamas reģionālās atšķirības, kas ir atkarīgas no meža tipa. Sertificētie meži pārsvarā ir eikaliptu un priežu plantācijas (apmēram 30% FSC), kurās tiek ražoti kokmateriāli eksportam, nevis vietējie tropiskie meži. Stādītie meži, kas ir tikai septiņi miljoni hektāru visas Brazīlijas 463 miljonu hektāru lielās mežu platības, saražo apmēram 90 procentus visu rūpniecisko kokmateriālu. Ņemot vērā, ka Brazīlijas kokmateriālu eksporta galvenie mērķi ir videi draudzīgie Amerikas Savienoto Valstu, Japānas un Eiropas tirgi, no Amazones vietējiem mežiem iegūtajiem kokmateriāliem ir šaurāks eksporta tirgus saistībā ar starptautisko nosodījumu par Amazones atmežošanu un skaidras pārraudzības ķēdes trūkumu.

7.3. Pilsoniskās sabiedrības mobilizācijas laika grafiks

Nevalstiskās organizācijas, piemēram, WWF un Lietusmežu alianse, Brazīlijā ir veicinājušas FSC sertifikāciju, bet atšķirībā no Krievijas nevalstiskajām organizācijām daudzas organizācijas ir aktīvi darbojušās jau gadu desmitiem pirms FSC ienākšanas. Romero un līdzautori paskaidro: “Nevalstiskās organizācijas, kas ir atbildīgas par neatkarīgu sertifikāciju, Brazīlijā ir darbojušās jau kopš 20. gs. 70. gadiem” . Espach apgalvo: “Brazīlijas FSC nodaļas panākumi lielā mērā ir saistīti ar vietējo personu, uzņēmumu, NVO un sertifikācijas aģentūru tīklu, kas darbojās pirms FSC, bet programmā atrada iedarbīgus līdzekļus, lai īstenotu kopīgās intereses”. Saskaņā ar Werneburg no Brazīlijas FSC organizācija ir guvusi vairāk panākumu, iesaistot uzņēmējdarbības struktūras, jo īpaši no plantācijām, kurās ir augsts sertifikācijas līmenis, un NVO, kas interesējas par darba apstākļiem, nevis vides aizsardzības vai Amazones reģionā izvietotās NVO, kas parāda, ka pilsoniskās sabiedrības spiediena daba būs atšķirīga dažādās pavalstīs (Werneburg, 2016; de Andrade, 2016).

8. Hipotēze: vai FSC ir nepieciešama?

Vai ir iespējams, ka šie mehānismi, kas ietekmē valsts politiku, varētu rasties, ja nebūtu FSC? Hipotētiskā pieeja jautā, vai Krievijā un Brazīlijā būtu noticis ievērojams progress ilgtspējīgas mežsaimniecības jomā bez FSC sertifikācijas. Valsts struktūru atvērtība pret vietējo vides kustību un ievērojamo tirgus pieprasījumu pēc ilgtspējīgiem produktiem, varētu radīt novērotās pārmaiņas Krievijā un Brazīlijā, kaut gan, iespējams, mazākā mērā, ja nebūtu FSC standartu un trešo pušu auditu uzņēmumos. Kaut arī šie faktori zināmā mērā pastāvēja Brazīlijā arī bez FSC, tie neeksistēja Krievijā, kur atšķirība starp pasaules standartiem un iekšpolitiku bija lielāka.

Pirmkārt, aprakstītie sliktie pārvaldības apstākļi potenciāli varētu aktivizēt tikai profesionālisma mehānismu, liekot mežsaimniecības amatpersonām meklēt reglamentējošo standartu un to izpildes vadlīnijas, izmantojot profesionālos tīklus, bet ne FSC. Tomēr Krievijas un Brazīlijas mežsaimniecības amatpersonām nav pieejams daudz aktīvo mācību tīklu ilgtspējīgas mežsaimniecības jomā. Otrkārt, FSC ir koordinējusi vietējos tīklus starp pilsoniskās sabiedrības aktīvistiem un zinātniekiem, lai sniegtu tehniskas zināšanas gan Krievijā, gan Brazīlijā, kas citādi nebūtu viegli īstenojies.

Turklāt spēcīgs patērētāju pieprasījums pēc ilgtspējīgiem produktiem varētu veidot sociāli un videi draudzīgāku politiku. Tomēr FSC patiešām ir bijusi nozīmīga loma, attīstot starptautisko pieprasījumu pēc šiem produktiem un ļaujot uzņēmumiem pārvērst to par ekonomisku priekšrocību. Krievijā FSC noteikti bija izšķirošais faktors virzībā uz ilgtspējību, jo uzņēmumi vēl tikai sāka ietekmēt valsti, kad tie sajuta nepieciešamību pēc piekļuves tirgum vai ekonomisku labumu no sertifikācijas. Brazīlijā starptautiskā tirgus spiediens bija jau pirms FSC darbības uzsākšanas saistībā ar starptautiskās pilsoniskās sabiedrības centieniem apturēt Amazones lietus mežu izciršanu.

Visbeidzot, vai NVO bez FSC spētu panākt izmaiņas valsts politikā attiecībā uz ilgtspējību? Ņemot vērā Krievijas pilsoniskās sabiedrības vispārējo vājumu un valdības represijas pret NVO, nav ticams, ka vides NVO varētu izraisīt izmaiņas Krievijas politikā vai ilgtspējīgas mežsaimniecības praksē bez FSC sniegtajiem ekonomiskajiem stimuliem. Brazīlijā FSC nebija tik izšķiroša nozīme, jo tā iesaistījās pēc tam, kad starptautiskā aizstāvības kampaņa Eiropas un Ziemeļamerikas tirgos bija veiksmīgi boikotējusi Amazones lietus mežu kokmateriālus. Tomēr pat Brazīlijā FSC ir izstrādājusi virkni principu, kas ir daudz plašāki nekā boikota kampaņa un noteikusi atbildību un pārbaudes. Tādējādi abos gadījumos FSC sertifikācija ir ietekmējusi valsts politiku, bet ietekme ir bijusi lielāka trauslākajā Krievijas sistēmā.

9. Secinājumi

Mūsu analīze sniedz būtiskus pierādījumus tam, ka FSC, privāta sertifikācijas sistēma, kas ir tieši vērsta uz uzņēmumiem un darbojas valstī, veidojot tirgus pieprasījumu, var ietekmēt valsts retoriku, iekšējo politiku un sadarbības modeļus ar nozares struktūrām. Krievijas un Brazīlijas gadījumi parāda vispārīgāku loģiku, kurā privātās sertifikācijas sistēmas laika gaitā var ietekmēt valsts izturēšanos, ņemot vērā noteiktus pamatapstākļus. Šos konstatējumus visticamāk var vispārināt attiecībā uz valstīm, kurām ir kopīgi šie mijiedarbīgie fona faktori: slikta un decentralizēta vietējā pārvaldība, valsts un privāto noteikumu pārklāšanās un ārējā tirgus stimuli. Ņemot vērā šos nosacījumus, nozares un pilsoniskās sabiedrības pārstāvji liek valsts amatpersonām reaģēt uz sertifikācijas standartiem, bet regulatoru vēlme pēc profesionalizācijas un palielinātiem ieņēmumiem pastiprina viņu prasības. Mēs uzskatām, ka citas privātas sertifikācijas sistēmas var aktivizēt tos pašus mehānismus, ņemot vērā vajadzīgos fona apstākļus. Tās varētu būt: Jūras uzraudzības padome, PEFC, Kimberlijas procesa sertifikācijas sistēma, iniciatīvas pret bērnu darbu, kā arī citas godīgas tirdzniecības un ētiski ražotu un videi draudzīgu produktu sertifikācija.

Paradoksāli, ka FSC, šķiet, ir bijusi lielāka ietekme Krievijā – valstī, kurā ir mazāk demokrātijas un vājāka vides aizsardzības kustība, bet lielāka regulējuma atšķirība starp globālajiem un vietējiem standartiem nekā Brazīlijā. Krievijā FSC parasti traucēja mežsaimniecības uzņēmējdarbību. Pēdējos gados FSC standartu ietekme uz Krievijas mežu pārvaldību ir ievērojama; valsts ir svārstījusies starp pretestību, izmantojot konkurējošās valsts sertifikācijas programmas, un pielāgošanos FSC principiem. Nepieciešamība ievērot FSC standartus Krievijā ir bijusi vairāk traucējoša un konfliktējoša, bet izraisījusi lielākas pārmaiņas nekā Brazīlijā. Tajā pašā laikā FSC ietekmei gan Krievijā, gan Brazīlijā ir reģionālas atšķirības atkarībā no ārējā tirgus spiediena un nozares lobēšanas. Tomēr, ņemot vērā pasaules uzmanību jautājumā par Amazones mežu izciršanu, Brazīlijas valsts labāk pielāgojās ilgtspējības principiem pat pirms FSC standartu izstrādāšanas, un, iespējams, FSC neatkarīgā ietekme uz mežu regulējumu Brazīlijā ir bijusi mazāka.

Šajās divās valstīs potenciālā FSC ietekme uz valsts izturēšanos ir ierobežota. Ļoti slikta pārvaldība var apdraudēt FSC ietekmi; kā apgalvo citi, efektīvai pārvaldībai nepieciešama minimāli efektīva valsts. Valsts režīma tips un suverenitātes problēmas arī ietekmē FSC iedarbību. Daudzpakāpju globālās pārvaldības sistēmas pamatā ir ideja, ka valsts un nevalstiskās struktūras var likumīgi dalīties ar regulējošajām iestādēm, lai sasniegtu labākus politikas rezultātus. Tomēr gadījumos, kad valsts struktūras uzskata lēmumu pieņemšanas iestādi par bezjēdzīgu, tās var cītīgi aizsargāt savas pilnvaras pat tad, ja tas nozīmē zaudēt ieguvumus, ko varētu sniegt sertifikācija. Represīvie valsts likumi arī var ierobežot NVO spēju aizsargāt politikas izmaiņas attiecībā uz globālajiem standartiem. Papildu apgrūtinājums FSC nākotnei Krievijā un Brazīlijā ir vājais FSC sertificēto produktu vietējais tirgus. Paradoksāli, ka vislielākā FSC ietekme ir bijusi uz Brazīlijas stādītajiem mežiem, nevis uz Amazones dabisko mežu, jo Amazones kokmateriāliem trūkst uzticama eksporta tirgus. Krievijā sertificētas koksnes vietējā tirgus trūkumu saista ar to, ka ķīniešu pircēji reti pieprasa sertifikāciju, kaut gan šī situācija mainās, jo ķīniešu ražotāji integrējas Rietumu piegādes ķēdēs.

Neņemot vērā FSC efektivitātes ierobežojumus Brazīlijā un Krievijā, FSC sertifikācija ir parādījusi ietekmi uz valsts meža ilgtspējības politiku, kas ir pārsteidzoši sliktas pārvaldības apstākļos. Šie gadījumi liecina, ka FSC ietekme uz valstīm var izpausties kompleksos veidos, kas pārsniedz privātās pārvaldības sistēmas radītāju nodomus.

Šo pētījumu atbalstīja Kanādas Sociālo zinātņu un humanitāro zinātņu pētniecības padomes dotācijas (Izpratnes attīstības dotācija 430-2013-000379) un Britu Kolumbijas universitāte.

Visas intervijas autores ir veikušas Maskavā, Krievijā, no 2014. gada maija līdz jūnijam, izņemot intervijas ar Vernebergu (Werneberg) un De Andradi (de Andrade), kas tika veiktas no 2016. gada jūlija līdz augustam.

Intervētais Organizācija

Vladimirs Čuprovs Greenpeace, Krievija

Amanda de Andrade Bioatlantica Institute (IBIO), Brazīlija

Mihails Karpačevskis Krievijas valsts birojs, Meža uzraudzības padome/Bioloģiskās daudzveidības saglabāšanas centrs

Aleklsejs Kokorins WWF, Krievija

Anatolijs Kuricins Ļesekspert, Krievija

Andrejs Ptičņikovs Krievijas valsts birojs, Meža uzraudzības padome

Jevģenijs Švarcs WWF, Krievija

Vladimirs Sļivjaks Ekoloģiskā aizsardzība, Krievija

Andrejs Stecenko Ekoloģisko inovāciju centrs, Krievija

Pāvels Truševskis Ļesnaja Sertifikacija (Meža sertifikācija LLC), Krievija

Andrea Verneberga (Werneberg Andrea) Krievijas valsts birojs, Meža uzraudzības padome

Tatjana Jaņicka Krievijas valsts birojs, Meža uzraudzības padome